4.3. Inmunidad de jurisdicción e inmunidad de ejecución

La inmunidad fue entendida desde el principio como una excepción o prerrogativa reconocida a los Estados por virtud de la cual no podían quedar sometidos a la jurisdicción de las autoridades, judiciales o administrativas, de otro Estado; y se representaba fundamentalmente como la imposibilidad de ser demandado o sometido a juicio.

 

Sin embargo, cuando las tesis de la inmunidad absoluta fueron cediendo terreno frente a las que propugnaban una inmunidad restringida y comenzó a aceptarse el enjuiciamiento de un Estado, en determinadas circunstancias, por los tribunales de otro, surgió la necesidad de ejecutar las sentencias condenatorias que pudieran dictarse contra ese Estado extranjero y, con ella, la necesidad de distinguir las inmunidades que en esta nueva fase procesal podían alegarse; inmunidades que tenían especial trascendencia pues con ellas se trataría de dejar sin efecto la posibilidad de adoptar medidas de ejecución forzosa contra dicho Estado (v. gr., el embargo de bienes o cuentas corrientes que pudieran localizarse en ese tercer Estado). Surge así la distinción entre inmunidad de jurisdicción e inmunidad de ejecución.

 

La evolución de la inmunidad de ejecución ha sido pareja a la de jurisdicción, pasando de un primer momento, en el que se consideraba que era de carácter absoluto[1], a una modulación de la misma, en la que se concibe con un carácter restringido, con fundamento en la misma distinción de bienes del Estado extranjero destinados a actividades iure imperii (y por tanto inembargables), de aquellos destinados por dicho Estado a actividades iure gestionis (sobre los que sí es posible adoptar medidas de ejecución forzosa).

 

En materia de inmunidad de ejecución, en España resultó esencial la sentencia del Tribunal Constitucional núm. 107/1992, de 1 de julio, que inició un camino que puede resumirse en los razonamientos que realiza el auto núm. 112/2002, de 1 de julio, del mismo máximo intérprete de la Constitución:

 

“[…] Como este Tribunal ha tenido la ocasión de manifestar, «el art. 21.2 LOPJ y las normas de Derecho Internacional público a las que tal precepto remite, no imponen una regla de inmunidad absoluta de ejecución de los Estados extranjeros, sino que permiten afirmar la relatividad de dicha inmunidad, conclusión que se ve reforzada por la propia exigencia de la efectividad de los derechos que contiene el art. 24 CE y por la ratio de la inmunidad, que no es la de otorgar a los Estados una protección indiscriminada, sino la de salvaguardar su igualdad e independencia. Por consiguiente, la delimitación del alcance de tal inmunidad debe partir de la premisa de que, con carácter general, cuando en una determinada actividad o cuando en la afectación de determinados bienes no esté empeñada la soberanía del Estado extranjero, tanto el ordenamiento internacional como, por remisión, el ordenamiento interno desautorizan que se inejecute una sentencia; en consecuencia, una decisión de inejecución supondría en tales casos una vulneración del art. 24.1 CE» (por todas, SSTC 107/1992, de 1 de julio, FJ 4; 292/1994, de 27 de octubre, FJ 3; 18/1997, de 10 de febrero, FJ 6; y 176/2001, de 17 de septiembre, FJ 3)”[2].

 

En lo que hay consenso unánime es en considerar una regla de costumbre internacional incuestionable el carácter inembargable de los bienes (incluidas sus cuentas corrientes) de las misiones diplomáticas y consulares, que fue reconocido en las Convenciones de Viena de 1961 y 1963, de relaciones diplomáticas y consulares, respectivamente.

 

En nuestro Derecho interno, la nueva Ley Orgánica 16/2015, de 27 de octubre, destina su art. 2 a las definiciones que se tendrán en cuenta a los efectos de la misma, entre las que se encuentran:

 

“a) Inmunidad de jurisdicción: prerrogativa de un Estado, organización o persona de no ser demandado ni enjuiciado por los órganos jurisdiccionales de otro Estado;

 

b) Inmunidad de ejecución: prerrogativa por la que un Estado, organización o persona y sus bienes no pueden ser objeto de medidas coercitivas o de ejecución de decisiones dictadas por los órganos jurisdiccionales de otro Estado”.

 

Respecto de la regulación de esta inmunidad de ejecución referida a los Estados y sus bienes, la nueva ley orgánica española es en gran parte tributaria del texto de la Convención de las Naciones Unidas sobre las inmunidades jurisdiccionales de los Estados y sus bienes de 2004, reconociendo el principio de la inmunidad de ejecución restringida, que no es oponible frente a bienes de los Estados extranjeros destinados a actividades iure gestionis. Así, el art. 17 de la ley orgánica, después de proclamar que los órganos judiciales españoles se abstendrán de adoptar medidas de ejecución contra bienes de un Estado extranjero, tanto antes como después de la resolución judicial, salvo que dicho Estado lo haya consentido de manera expresa o tácita, establece que, después de la resolución judicial, los órganos jurisdiccionales españoles podrán adoptar medidas de ejecución si se ha determinado que los bienes objeto de ellas se utilizan o están destinados a ser utilizados por el Estado con fines distintos de los oficiales no comerciales, siempre que se encuentren en territorio español y tengan un nexo con el Estado contra el que se ha incoado el proceso, aunque se destinen a una actividad distinta de la que dio lugar al litigio.

 

Para que ninguna duda quepa al respecto, el art. 20 dispone que se consideran en todo caso específicamente utilizados o destinados a ser utilizados para fines públicos no comerciales (y sobre los que, por lo tanto, no se pueden adoptar medidas de ejecución, salvo consentimiento del Estado extranjero) los siguientes:

 

“a) Los bienes, incluidas las cuentas bancarias, utilizados o destinados a ser utilizados en el desempeño de las funciones de la misión diplomática del Estado o de sus oficinas consulares, misiones especiales, representaciones permanentes ante organizaciones internacionales o delegaciones en órganos de organizaciones internacionales o en conferencias internacionales;

b) Los bienes del Estado de naturaleza militar o utilizados o destinados a ser utilizados en el desempeño de funciones militares;

c) Los bienes del banco central u otra autoridad monetaria del Estado que se destinen a los fines propios de dichas instituciones;

d) Los bienes que formen parte del patrimonio cultural o de los archivos del Estado o de una exposición de objetos de interés científico, cultural o histórico, siempre que no se hayan puesto ni estén destinados a ser puestos a la venta[3]; y

e) Los buques y aeronaves de Estado”.

 

4.4. Ámbitos jurisdiccionales de las inmunidades soberanas

Todo cuanto hasta ahora se ha dicho en este apartado referido al “contenido” de las inmunidades lo ha sido desde la perspectiva que la evolución histórica de la institución nos ha dado, por lo que se habrá advertido en su tratamiento que nos hemos estado refiriendo a una inmunidad de jurisdicción o ejecución reducida al ámbito de las relaciones del Derecho privado en las que pueden verse involucradas determinadas instituciones, personas, bienes o derechos en un Estado extranjero. Así, lo que en el caso The Schooner Exchange v. McFaddon & Others se ventilaba no era otra cosa que el derecho de propiedad de la goleta Exchange, cuyos antiguos propietarios reclamaban que había sido indebidamente apresada por Francia; cuestión en la que el Tribunal Supremo de los Estados Unidos declaró que, tratándose en ese momento de un buque de guerra extranjero (el Balaou), se encontraba exento de la jurisdicción de los tribunales norteamericanos, que no podrían pronunciarse sobre los derechos de propiedad del mismo.

 

Sin embargo, ya en los razonamientos de esa sentencia se advertía que el reconocimiento de las inmunidades podía afectar a otros ámbitos del ordenamiento jurídico distintos de los propios del derecho privado, puesto que, por ejemplo, al referirse a las inmunidades de los soberanos extranjeros, se hablaba de la “exención de la detención o el arresto” y, al hablar de las inmunidades de fuerzas militares que atraviesan el territorio de otro Estado, se afirmaba que “la autorización de paso supone una renuncia de toda jurisdicción sobre las tropas extranjeras durante su paso y permite al general extranjero usar de la disciplina e imponer los castigos que el gobierno de su ejército pueda requerir” –en claras alusiones al orden penal y disciplinario militar–.

 

Aunque esos razonamientos tienen más de doscientos años, en materia de inmunidades soberanas no existe todavía hoy un derecho positivo armónicamente construido sobre sólidas bases doctrinales, sino que nos encontramos frente a instituciones excepcionales (puesto que suponen la exclusión o negación de la aplicación del derecho del propio Estado), originadas en la costumbre internacional y mantenidas mediante la práctica de los Estados en supuestos concretos, que fueron dando lugar a lo que algún autor ha denominado un “conjunto de privilegios separados”. Para mayor dificultad de su estudio y ordenación, hasta épocas recientes tales inmunidades no se han visto reflejadas por escrito en textos normativos nacionales o internacionales, sino únicamente en resoluciones judiciales, generalmente de ámbito nacional, cada una de las cuales se ha referido al alcance y contenido de la inmunidad en el concreto orden jurisdiccional en el que el asunto se le había planteado: civil, mercantil, laboral, fiscal, penal, militar, etc. A ello hay que añadir que tampoco la doctrina científica parece haberse consagrado a un estudio sistemático de la materia que haya permitido a los legisladores nacionales o internacionales abordar la cuestión de las inmunidades en su conjunto y de forma ordenada. Sin lugar a dudas, la diversidad y trascendencia de las cuestiones que se encuentran en juego en cada rama del ordenamiento jurídico en la que se plantee y admita una inmunidad, han hecho que un tratamiento unitario y uniforme de las mismas haya sido hasta ahora imposible. Como consecuencia, los textos legales internacionales o internos que han ido aprobándose se han limitado por lo general a regular aspectos de las inmunidades referidas a ámbitos jurídicos muy concretos.

 

Todo esto tiene su reflejo, naturalmente, en el derecho positivo, tanto en el Derecho Internacional convenido, como en los correspondientes sistemas jurídicos internos; y prueba de ello es –de forma manifiesta– la nueva Ley Orgánica 16/2015, de 27 de octubre, en la que se ha regulado un conjunto de reglas de diverso alcance sobre inmunidades soberanas que la propia ley agrupa en distintos apartados (títulos):

 

a) Inmunidades de los Estados extranjeros y sus bienes propiamente dichas: que son práctica transcripción de las reglas de la Convención de las Naciones Unidas de 2004, por lo que –como luego veremos– de las mismas se excluyen las cuestiones penales.

 

b) Inmunidades de Jefes de Estado, Jefes de Gobierno y Ministros de Asuntos Exteriores extranjeros: en las que la ley orgánica se refiere expresamente a la inmunidad penal, civil, laboral, administrativa, mercantil y fiscal.

 

c) Inmunidades de buques de guerra, buques y aeronaves de Estado extranjeros: en las que la ley no especifica el ámbito u orden jurisdiccional que abarcan, por lo que podría pensarse que son todos; criterio que se confirma cuando el art. 15.2 de la misma ley orgánica dice, respecto de los buques de guerra y de Estado extranjeros, que gozarán de inmunidad “a todos los efectos”.

 

d) Inmunidades de Fuerzas Armadas extranjeras: en las que la ley remite al Estatuto de la Fuerzas de la OTAN, en el que se contienen reglas de inmunidad, cuanto menos, en los ámbitos penal, civil y fiscal.

 

e) Inmunidades de organizaciones internacionales con sede u oficina en España: que comprenden, con las naturales modulaciones, las de jurisdicción y ejecución “ante los órganos jurisdiccionales españoles de todos los órdenes”.

 

f) Inmunidades aplicables a las conferencias y reuniones internacionales: donde se regulan inmunidades penales, civiles y fiscales.

 

En definitiva, nos hallamos ante una materia en la que, como decíamos antes, debemos analizar un conjunto de privilegios separados y de contenido diverso y eso se verá reflejado en los siguientes apartados de este trabajo.

 

5. Las inmunidades soberanas en el Derecho internacional convenido

La codificación de las inmunidades soberanas en el Derecho internacional convenido entre los Estados dista de ser una cuestión ordenada y armónica; por ello y dada la brevedad de este trabajo, seguiremos básicamente el esquema que se contiene en el Preámbulo de la nueva Ley Orgánica 16/2015, de 27 de octubre, para exponer los más relevantes instrumentos sobre la materia, ordenados en cuatro grupos: tratados que regulan los privilegios e inmunidades de los órganos del Estado que participan en la acción exterior; los que tratan específicamente las inmunidades del Estado extranjero en el Estado del foro; los que se ocupan de las inmunidades de organizaciones internacionales; y finalmente otros tratados con disposiciones específicas de relevancia en la materia.

 

A) Tratados que regulan los privilegios e inmunidades de los órganos del Estado que participan en la acción exterior.

 

Constituyen, con diferencia, el conjunto de instrumentos internacionales más universalmente aceptados, y está integrado por tres tratados en los que España es Parte:

 

-La Convención de Viena de Relaciones Diplomáticas, de 18 de abril de 1961[4][5];

 

-La Convención de Viena de Relaciones Consulares, de 24 de abril de 1963[6]; y

 

-La Convención sobre las Misiones Especiales, hecha en Nueva York el 8 de diciembre de 1969[7].

 

Se trata de instrumentos tan consolidados que nuestra nueva ley orgánica excluye estas materias de su ámbito de aplicación (art. 3).

 

B) Instrumentos específicos sobre las inmunidades del Estado extranjero en el Estado del foro.

 

Dos son, en nuestro ámbito, los instrumentos que pueden citarse aquí:

 

-La Convención Europea sobre la Inmunidad de los Estados, hecha en Basilea el 16 de mayo de 1972, ratificada por ocho Estados, entre los que no se encuentra España[8]; y

 

-La Convención de las Naciones Unidas sobre las inmunidades jurisdiccionales de los Estados y de sus bienes, hecha en Nueva York el 2 de diciembre de 2004. A la que le dedicaremos especial atención en el apartado siguiente.

 

C) Tratados que regulan las inmunidades de organizaciones internacionales.

 

En ellos se establece el régimen de los privilegios y las inmunidades de las sedes, oficinas, delegaciones, bienes, representantes, funcionarios, etc. de organizaciones internacionales y, de entre los que se encuentran vigentes en España, podemos destacar los siguientes:

 

-El Protocolo número 7, anejo al Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, sobre los privilegios y las inmunidades de la Unión Europea[9];

 

-La Convención sobre privilegios e inmunidades de las Naciones Unidas, de 13 de febrero de 1946[10];

 

-La Convención sobre privilegios e inmunidades de los organismos especializados de las Naciones Unidas, de 21 de noviembre de 1947[11]; o

 

-        El Acuerdo sobre Privilegios e Inmunidades de la Corte Penal Internacional, hecho en Nueva York 9 de septiembre de 2002[12].

 

Junto a ellos, existen también acuerdos específicos de un Estado con una determinada organización internacional para regular el régimen de privilegios e inmunidades de una sede en su territorio.

 

D) Otros tratados con disposiciones de relevancia en la materia.

 

Entre los que se encuentran convenios específicos sobre inmunidades en materias concretas y otros referidos a ámbitos diferentes a las inmunidades, pero que en su articulado contienen disposiciones relevantes en la materia; podemos destacar aquí, a los fines de este trabajo, los siguientes:

 

-La Convención de Bruselas para la unificación de ciertas reglas relativas a las inmunidades de los buques del Estado, de 10 de abril de 1926 y su Protocolo Adicional de 24 de mayo de 1934, en los que España no es parte[13];

-Los arts. 8 y 9 de la Convención de Ginebra de 1958 sobre alta mar y los arts. 22 y 23 de la Convención de Ginebra de 1958 sobre mar territorial y zona contigua;

 

-Los arts. 32, 95, 96 y 236 de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982;

 

-Los estatutos de las Fuerzas Armadas de un Estado presentes en el territorio de otro (SOFAs, por su acrónimo inglés), en los que se regulan cuestiones muy diversas (relaciones de mando, impuestos, asistencia médica, telecomunicaciones) y se suelen incluir cláusulas relativas a privilegios o inmunidades penales, civiles o fiscales[14]. Entre los más relevantes para España pueden mencionarse los siguientes:

 

·         El Convenio entre los Estados Partes del Tratado del Atlántico Norte relativo al Estatuto de sus Fuerzas (conocido como “SOFA OTAN”), hecho en Londres el 19 de junio de 1951[15], al que se refiere el art. 33.1 de la Ley Orgánica 16/2015, de 27 de octubre, para considerarlo de aplicación a “las Fuerzas Armadas visitantes de un Estado miembro de la OTAN o de la Asociación para la Paz, a su personal militar y civil y a sus bienes, cuando se encuentren en territorio español a invitación o con consentimiento de España”[16].

·         El Convenio entre los Estados Partes del Tratado del Atlántico Norte y los otros Estados Participantes en la Asociación para la Paz Relativo al Estatuto de sus Fuerzas y su Protocolo Adicional, hechos en Bruselas el 19 de junio de 1995[17].

·         El Convenio entre el Reino de España y los Estados Unidos de América sobre Cooperación para la Defensa, hecho en Madrid el 1 de diciembre de 1988 (enmendado por Protocolos de 2002, 2012 y 2015)[18].

 

6. La Convención de las Naciones Unidas sobre las inmunidades jurisdiccionales de los Estados y de sus bienes, de 2004

Fruto de un proceso de elaboración de más de un cuarto de siglo, la Convención de las Naciones Unidas sobre las inmunidades jurisdiccionales de los Estados y de sus bienes, hecha en Nueva York el 2 de diciembre de 2004[19], constituye sin lugar a dudas el instrumento internacional más reciente y moderno en materia de inmunidades soberanas[20]. Sin embargo, a pesar de quedar abierta a la firma el 17 de enero de 2005, en el momento de redactar este artículo (febrero de 2016) sólo habían sido depositados veintiún instrumentos de ratificación o adhesión[21], siendo necesario para su entrada en vigor el depósito de treinta instrumentos (art. 30.1); por lo que su entrada en vigor a corto plazo no parece muy probable[22].

 

Pese a ello, la Convención de 2004 es el modelo que ha adoptado nuestra Ley Orgánica 16/2015, de 27 de octubre, cuyo Preámbulo proclama su pleno respeto de las obligaciones internacionales asumidas por España y recuerda que “la propia Asamblea General las Naciones Unidas considera que las inmunidades recogidas en este instrumento constituyen «un principio generalmente aceptado en el Derecho Internacional consuetudinario», de manera que su cumplimiento «fortalecería la preeminencia del derecho y la seguridad jurídica, particularmente en las relaciones de los Estados con las personas naturales o jurídicas»; igualmente, destaca «la importancia de la uniformidad y la claridad en el derecho de las inmunidades jurisdiccionales de los Estados y de sus bienes»”.

La Convención regula exclusivamente las inmunidades de los Estados y sus bienes ante los tribunales de otro Estado (art. 1), dejando a salvo los privilegios e inmunidades que el Derecho internacional reconoce a las misiones diplomáticas, oficinas consulares, misiones especiales o misiones ante organizaciones internacionales y sus funcionarios; y dejando a salvo también los privilegios e inmunidades que el derecho internacional reconoce ratione personae a los Jefes de Estado (art. 3).

 

Se adscribe la Convención a las tesis de la inmunidad de jurisdicción restringida por el procedimiento de enumerar y regular aquellas situaciones en las que los Estados no podrán hacer valer su inmunidad de jurisdicción: transacciones mercantiles (art. 10), contratos de trabajo (art. 11), lesiones a las personas y daños a los bienes (art.12), propiedad, posesión y uso de bienes (art. 13), propiedad intelectual e industrial (art. 14), participación en sociedades u otras colectividades (art. 15), buques de propiedad de un Estado o explotados por un Estado [destinados a fines no oficiales] (art. 16) y efectos de un convenio arbitral (art. 17).

 

Respecto de la inmunidad de ejecución, se mantiene también la postura de reconocerla con carácter restringido y, así, se permite la adopción de medidas coercitivas posteriores al fallo, incluso en contra de la voluntad del Estado, “cuando se ha determinado que los bienes se utilizan específicamente o se destinan a su utilización por el Estado para fines distintos de los fines oficiales no comerciales y que se encuentran en el territorio del Estado del foro, si bien únicamente podrán tomarse medidas coercitivas posteriores al fallo contra bienes que tengan un nexo con la entidad contra la cual se haya incoado el proceso” (art. 19.c); y se enumeran los bienes sobre los que no pueden adoptarse medidas de ejecución (por entenderse que son siempre destinados a un servicio público): a) los bienes, incluida cualquier cuenta bancaria, que sean utilizados o estén destinados a ser utilizados en el desempeño de las funciones de la misión diplomática del Estado o de sus oficinas consulares, sus misiones especiales, etc.; b) los bienes de carácter militar o los que sean utilizados o estén destinados a ser utilizados en el desempeño de funciones militares; c) los bienes del banco central o de otra autoridad monetaria del Estado; d) los bienes que formen parte del patrimonio cultural del Estado, o parte de sus archivos, y no se hayan puesto ni estén destinados a ser puestos en venta; y e) los bienes que formen parte de una exposición de objetos de interés científico, cultural o histórico y no se hayan puesto ni estén destinados a ser puestos en venta (art. 21).

 

En el plano que aquí más nos interesa debemos destacar tres cuestiones relativas a la Convención de 2004, las dos primeras de las cuales son puestas de relieve por Gutiérrez Espada[23].

 

A) Cuestiones penales

 

La Convención no se refiere a cuestiones penales, entendimiento al que se llegó en el Comité Especial (uno de los órganos que trabajaron en el largo proceso de elaboración), que se hizo constar en su informe final a la Sexta Comisión[24] y que recogió la propia Asamblea General en su Resolución 59/38 al aprobar el texto de la Convención con estas palabras: “[La Asamblea General] expresa su acuerdo con la interpretación general a que se llegó en el Comité Especial en el sentido de que la Convención de las Naciones Unidas sobre las inmunidades jurisdiccionales de los Estados y de sus bienes no comprende las actuaciones penales”. Como ha señalado la doctrina y recoge el informe del Consejo General del Poder Judicial al anteproyecto de la Ley Orgánica de privilegios e inmunidades, esta resolución debe considerarse parte del contexto de la Convención, de conformidad con la regla general de interpretación de los tratados contenida en el art. 31 del Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados, adoptado en Viena el 23 de mayo de 1969[25].

 

B) Actividades militares

 

Las inmunidades que se regulan en la Convención de 2004 no se refieren a las cuestiones que se puedan plantear respecto de actividades militares, lo que supone tanto como decir –entre otras cosas– que la Convención no se aplica a situaciones de conflicto armado, como puso de manifiesto el Presidente del Comité Especial, Sr. Hafner, durante la presentación a la Sexta Comisión del Informe de dicho Comité: “Una de las cuestiones planteadas se refiere a saber si la Convención abarca las actividades militares. Ha prevalecido siempre el entendimiento general de que las actividades militares no están abarcadas por la Convención […] El orador señala que se debe tener presente el preámbulo [de la propia Convención] en el cual se dice que las «normas del derecho internacional consuetudinario seguirán rigiendo las cuestiones que no estén reguladas por lo dispuesto en la presente Convención»”[26].